شورای نگهبان یکی از ارکان مهم نظام جمهوری اسلامی است که در قانون اساسی جایگاه ویژهای برای آن تعریف شده است. اعضای شورای نگهبان برای اولین بار در روز بیست و نهم تیر ماه ۵۹ در مجلس شورای اسلامی شرکت کردند. امام خمینی(ره) در تاریخ ۱/ ۱۲/ ۵۸ اعضای اولین دوره شورای نگهبان را منصوب کردند و با افتتاح اولین دوره مجلس شورای اسلامی (۷ /۳/ ۵۹)، اعضای حقوقدان شورای نگهبان نیز از سوی نمایندگان برگزیده شدند. شورای نگهبان جایگاه ویژه ای در قانون اساسی دارد و مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد جز در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب ۶ حقوقدان شورای نگهبان. این پژوهش به اختصار به چگونگی تشکیل شورای نگهبان، جایگاه این شورا در قانون اساسی و نیز اعضای این شورا از ابتدا تاکنون می پردازد.
شورای نگهبان در واقع دارای دو سازمان است:
الف) سازمان فقهای شورای نگهبان؛ اعضای فقیه شورای نگهبان که از جانب رهبر انقلاب انتخاب می شوند، پاسدار احکام و موازین اسلام هستند، در تطبیق مصوبات مجلس با معیارهای اسلامی تخصص دارند و علاوه بر این موظفند که قسمت دوم وظایف شورای نگهبان را همراه حقوقدانان این شورا به انجام رسانند. ب) سازمان دوم شورای نگهبان به معنای عام است که از شش فقیه سازمان اول و شش نفر حقوقدان تشکیل شده است.
غیر از وظایفی که مخصوص فقهاست، برای اعضای حقوقدان وظایف بخصوصی تعیین شده است. دلیل انتخاب عنوان شورای نگهبان از دو کلمه “شورا ” و نگهبان ترکیب شده است. ” شورا ” نمایانگر ترتیب کار این نهاد است و ریشه قرآنی دارد. براساس دستور قرآن کریم “و امرهم شوری بینهم”، “و شاور هم فی الامر”، شوراها از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند و شورای نگهبان از اهم این شوراهاست.
در چارچوب شورا، گروهی متخصص، صاحبنظر و دارای صلاحیت لازم گرد هم می آیند تا در مورد قوانین مختلف و از جمله مقررات مربوط به اداره امور مملکت به مشاوره بپردازند. کلمه ” نگهبان ” معرف نوع و اهمیت این نهاد است، و مراقبت و حراست دایمی را می رساند. شورای نگهبان پاسدار و حافظ مستمر موازین اسلامی و قانون اساسی است. این شورا وظیفه ندارد که مصلحت فرد یا جمع یا هر دو را بسنجد یا وضع اجتماعی را بررسی کند، یا خوب و بد را از هم تمیز دهد و بر این اساس مصوبات را تائید یا رد کند و این مصلحت اندیشی و تشخیص صلاح و ناصلاح در واقع کار سیاسی و از وظایف مجلس شورای اسلامی است.
شورای نگهبان باید با درک درست از مقتضیات زمان و مسایل روز جهان، موازین اسلامی را حفاظت و از قانون اساسی حراست کند. شورای نگهبان با علم به این که احکام اسلام برای همه جهان و همه ادوار است و با شناخت زمان دقیق اجرا، به آنها تحرک و جذابیت می دهد. از چنین دیدگاهی، شورای نگهبان موجبات تزلزل اساس و موازین اسلام و قانون اساسی را شناسایی می کند و اجازه نمی دهد که شکل قانونی به خود بگیرد.
در واقع، اولین و اصلی ترین وظیفه شورای نگهبان، نگهبانی است و لفظ به کار گرفته شده با معنا تناسب دارد، اما نکته حساس و دقیق آن است که پاسداری و نگهبانی از موازین اسلامی به شکلی نباشد که اجرای بعضی از اصول اسلامی را به علت ارائه و ابراز نادرست، عملا غیرممکن سازد…
جایگاه شورای نگهبان در قانون اساسی:
بر اساس اصل ۹۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی بنام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می شود.
۱- شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسایل روز، انتخاب این عده با مقام رهبری است.
۲ – شش نفر حقوقدان، در رشته های مختلف حقوقی از میان حقوقدانان مسلمانی که به وسیله قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی می شوند و با رای مجلس انتخاب می گردند.
همچنین اصول زیر از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به وظایف و اختیارات شورای نگهبان اختصاص دارند که به آن می پردازیم.
اصل ۹۲ : اعضای شورای نگهبان برای مدت ۶ سال انتخاب می شوند ولی در نخستین دوره پس از گذشتن سه سال، نیمی از اعضای هر گروه به قید قرعه تغییر می یابند و اعضای تازهای به جای آنها انتخاب می شوند.
اصل ۹۳ : مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد مگر در مورد تصویب اعتبار نامه نمایندگان و انتخاب شش نفر حقوقدان اعضای شورای نگهبان.
اصل ۹۴: کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.
اصل ۹۵: در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهارنظر نهایی کافی نداند، می تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود.
اصل ۹۶: تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی برعهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است.
اصل ۹۷ : اعضای شورای نگهبان به منظور تسریع در کار می توانند هنگام مذاکره درباره لایحه یا طرح قانونی در مجلس حاضر شوند و مذاکرات را استماع کنند. اما وقتی طرح یا لایحه ای فوری در دستور کار مجلس قرار گیرد، اعضای شورای نگهبان باید در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمایند.
اصل ۹۸: تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود.
اصل ۹۹: شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را برعهده دارد.
همچنین علاوه بر اصول مذکور، در هشت اصل دیگر نیز شورای نگهبان مطرح شده است.
اصل ۴ : کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.
اصل ۶۸ : در زمان جنگ و اشغال نظامی کشور به پیشنهاد رئیس جمهور و تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان و تائید شورای نگهبان، انتخابات نقاط اشغال شده یا تمامی مملکت برای مدت معینی متوقف می شود و در صورت عدم تشکیل مجلس جدید، مجلس سابق همچنان به کار خود ادامه خواهد داد.
اصل ۶۹ : … در شرایط اضطراری در صورتی که رعایت امنیت کشور ایجاب کند به تقاضای رئیس جمهور یا یکی از وزرا یا ده نفر از نمایندگان، جلسه غیر علنی تشکیل می شود. مصوبات جلسه غیر علنی در صورتی معتبر است که با حضور شورای نگهبان به تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان برسد.
اصل ۱۰۸ : قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، کیفیت انتخاب آنها و آیین نامه داخلی جلسات آنان برای نخستین دوره باید به وسیله فقهاء اولین شورای نگهبان تهیه و با اکثریت آراء آنان تصویب شود و به تصویب نهایی رهبر انقلاب برسد. از آن پس هرگونه تغییر و تجدید در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است.
اصل ۱۱۰ :
– … نصب و عزل و قبول استعفای فقهای شورای نگهبان از وظایف و اختیارات رهبری است.
– صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون می آید باید قبل از انتخابات به تایید شورای نگهبان و در دوره اول به تایید رهبری برسد.
اصل ۱۲۱ : رئیس جمهور در مجلس شورای اسلامی در جلسه ای که با حضور رئیس قوه قضائیه و اعضای شورای نگهبان تشکیل می شود، سوگند یاد می کند و سوگندنامه را امضا می نماید.
مهم ترین وظایف شورای نگهبان عبارت است از :
۱- تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی
۲ – تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام توسط فقهای این شورا
۳ – نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی
۴ – تفسیر اصول قانون اساسی
۵ – حضور در جلسات غیر علنی مجلس شورای اسلامی جهت اعتبار بخشیدن به مصوبات آن، در صورت تصویب سه چهارم نمایندگان مجلس
۶ – حضور در جلسات شورای بازنگری قانون اساسی
بنابراین وظایف شورای نگهبان بر طبق اصول مختلف قانون اساسی شامل وظیفه تقنینی، تفسیری و نظارتی می باشد.
وظایف تقنینی: وظایف تفنینی شورای نگهبان منحصر به اصول ۴، ۶۹، ۹۴، ۷۲، ۹۶، ۹۷ و بند یک اصل ۱۷۷ قانون اساسی می شود.
وظایف تفسیری: بر اساس اصل ۹۸ قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان است، چنانچه این تفسیر به تصویب حداقل ۹ نفر از اعضای شورای نگهبان برسد، در چارچوب قانون اساسی اعتبار قانونی داشته و لازم الاجرا می باشد.
وظایف نظارتی: طبق اصول ۹۹ و ۱۱۸ قانون اساسی نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی بر عهده شورای نگهبان می باشد. نظارت در لغت به معنای عمل ناظر و مقام او، مراقبت در اجرای امور، زیرکی، فراست، نظر کردن و نگریستن و نگرش و از لحاظ حقوقی به شخص یا اشخاصی گویند که عمل یا اعمال نماینده شخص یا اشخاص را مورد توجه قرار داده و صحت و سقم آن عمل یا اعمال را به مقیاس معینی که معهود است می سنجد، برای این کار باید اختیارات قانونی داشته باشد. (فرهنگ معین، فرهنگ دهخدا، ترمینولوژی)
نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی
براساس ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی (اصلاحی۴ / ۵/ ۷۴)، نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می باشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است. این ماده بطور صریح و دقیق به استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان دلالت می کند و قید کلمه تمام از سوی قانونگذار به معنای آن است که نظارت شورای نگهبان شامل اولین مراحل انتخابات تا آخرین مرحله آن می باشد. لازم به ذکر است مجلس شورای اسلامی (دوره پنجم) در تاریخ ۲۰/ ۵/ ۷۸، بار دیگر ” نظارت استصوابی ” را به تصویب رساند. نظارت استصوابی بر انتخابات مجلس شورای اسلامی برای اولین بار براساس تفسیر این شورا از اصل ۹۹ قانون اساسی در دوره های گذشته مجلس مطرح شد، به ویژه در دوره چهارم و پنجم که بسیاری از نامزدهای نمایندگی با استناد به این اصل مورد تائید شورای نگهبان قرار نگرفتند.
مهم ترین چالش مجلس ششم و جناح دوم خرداد با شورای نگهبان که معمولا در آستانه انتخابات مجلس به اوج خود می رسد، مسئله نظارت استصوابی است. جناح دوم خرداد “نظارت استصوابی” را مغایر با برخی اصول قانون اساسی و دخالت مستقیم مردم در تعیین سرنوشت کشور می داند و معتقدند نظارت شورای نگهبان باید ” استطلاعی ” باشد، (بر این اساس شورای نگهبان تنها ناظر مطلع است و نمی تواند در کار اجرا دخالت کند.) ”
مدت عضویت در شورای نگهبان
بر اساس اصل ۹۲ قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می شوند؛ در حالی که دوره نمایندگی مجلس شورای اسلامی چهارساله است. این تدبیر موجب شده است که در هر دوره جدید قانونگذاری مجلس، شورایی با سابقه و با تجربه ای کافی در کنار آن، به انجام وظیفه مشغول باشد. علاوه بر آن، با توجه به اینکه بعد از گذران یک دوره دوازده ساله که کشور سه مجلس قانونگذاری و دو شورای نگهبان را تجربه کرد و دوران انجام وظیفه هر دو همزمان به پایان رساند، باز هم تمهیداتی در قانون اساسی اندیشیده شده تا تجربه و سابقه بر نوگرایی ترجیح داده شده است.
نخست آنکه نصف اعضای حقوقدان و فقیه شورای نگهبان در اولین دوره، پس از سپری شدن سه سال، به قید قرعه تعویض خواهند شد. به این ترتیب، اعضای جدید، از توان و تجربه شش عضو سابق شورا استفاده خواهند کرد. ذیل اصل ۹۲ قانون اساسی در این خصوص مقرر می دارد:
« … ولی در نخستین دوره پس از گذشتن سه سال، نیمی از اعضای هر گروه به قید قرعه تغییر می یابند و اعضای تازه ای به جای آنها انتخاب می شوند».
دوم آن که حضور اعضای سابق در شورای جدید مجاز است.
آیین نامه داخلی شورای نگهبان برای جلوگیری از فترت در کار شورای نگهبان در ماده ۶ مقرر میدارد:
« دبیر شورا ۴۰ روز قبل از پایان مدت عضویت اعضایی که عضویت شان در شرف انقضا است، طی نامه ای مراتب را در مورد فقها به مقام معظم رهبری و در مورد حقوقدانان به رئیس قوه قضاییه اعلام می‌نماید».
اعضای شورای نگهبان در دوره اول (۱۳۵۹ تا ۱۳۶۵)
براساس اصل ۹۱ قانون اساسی، امام خمینی (ره) در تاریخ ۱/ ۱۲/ ۵۸ آیات محمد رضا مهدوی کنی، لطف ا… صافی، احمد جنتی، غلامرضا رضوانی، یوسف صانعی و عبدالرحیم ربانی شیرازی را به عنوان فقهای شورای نگهبان انتخاب کردند. با افتتاح اولین دوره مجلس شورای اسلامی در هفتم خرداد ۵۹ ، نمایندگان شش نفر حقوقدان شورای نگهبان را در تاریخ ۲۶/ ۴/ ۵۹ انتخاب کردند. (گودرز افتخار جهرمی، مهدی هادوی، محسن هادوی، علی آراد، حسین مهرپور و محمد صالحی)
تغییرات اولین دوره شورای نگهبان
آیت ا… یوسف صانعی در تاریخ ۲۷/ ۱۰/ ۶۱ به دلیل تصدی دادستانی کل کشور از عضویت شورای نگهبان خارج و آیت ا… محمد مهدی ربانی املشی در تاریخ ۲۷/ ۱۰/ ۶۱ به عضویت شورا منصوب و در تاریخ ۲۶/ ۴/ ۶۲ از عضویت شورا خارج شده، آیت ا… مهدوی کنی در تاریخ ۱۲/ ۹/ ۵۹ از عضویت شورا خارج شده و به دلیل فوت آیت ا… ربانی شیرازی در تاریخ ۲۱/ ۱۱/ ۶۰ به عضویت شورا منصوب و در تاریخ ۲۶/ ۴/ ۶۲ از عضویت شورا خارج شد. آیت ا… رضوانی در تاریخ ۲۶/ ۴/ ۶۲ از عضویت شورا خارج شده، آیت ا… خزعلی در ۱۲/ ۱۱/ ۵۹ به جای آیت ا… مهدوی کنی به عضویت شورا منصوب شد. آیات امامی کاشانی، محمد مومن و محمدی گیلانی در تاریخ ۱۱/ ۴/ ۶۲ به عضویت شورا منصوب شدند. سید جلال‌الدین مدنی به جای محسن هادوی و خسرو بیژنی به جای مهدی هادوی به عضویت شورای نگهبان انتخاب شدند.
اعضای شورای نگهبان در دوره دوم (۱۳۶۵ تا ۱۳۷۱)
الف – فقها
– آیت ا… لطفا… صافی، وی در ۲۹/ ۴/ ۵۹ به عضویت شورا منصوب شد و تا سال ۶۷ در عضویت شورا باقی ماند. در تاریخ ۴/۴/ ۱۳۶۷ آیت ا… محمد یزدی به جای وی منصوب شدند.
– آیت ا… ابوالقاسم خزعلی
– آیت ا… احمد جنتی
– آیات محمد مومن، محمد محمدی گیلانی و محمد امامی کاشانی در تاریخ ۱۱/ ۴/ ۶۲ به عضویت شورا منصوب شدند.
-آیت ا… محمد یزدی در اواسط سال ۶۸ به جهت تصدی ریاست قوه قضائیه از شورا خارج شد، آیتا… غلامرضا رضوانی در تاریخ ۱۱/ ۶/ ۶۸ به جای آیتا… یزدی به عضویت شورا منصوب شد.
ب – حقوقدانان
– گودرز افتخار جهرمی در تاریخ ۲۶/ ۴/ ۶۵ مجدداً به عضویت شورا انتخاب شد.
– سید جلال الدین مدنی (دوره نخست) ← احمد علیزاده (دوره دوم)
– خسرو بیژنی (دوره نخست) ← حسن حبیبی (دوره دوم)
– حسین مهرپور
– حسن فاخری
– محمدرضا علیزاده، در تاریخ ۲۶/ ۴/ ۶۵ به جای محمد صالحی به عضویت شورا برگزیده شد.
اعضای شورای نگهبان در دوره سوم مجلس(۱۳۷۱ تا ۱۳۷۷)
الف – فقها
– آیت ا… احمد جنتی (دبیر)
– آیت ا… ابوالقاسم خزعلی
– آیت ا… محمد مومن
– آیت ا… محمد امامی کاشانی
– آیت ا… محمد محمدی گیلانی – آیت ا… هاشمی شاهرودی ۳۰/ ۱۱/ ۱۳۷۳
– آیت ا… غلامرضا رضوانی
ب – حقوقدانان
– احمد علیزاده
– حسن حبیبی
– خسرو بیژنی
– محمدرضا عباسی فرد
– محمدرضا علیزاده
– حسن فاخری (دوره نخست) ← سید رضا زوارهای (دوره دوم تا استعفا در ۱۳۷۵) ← علی آراد (از ۱۳۷۶)
اعضای شورای نگهبان در دوره چهارم مجلس (۱۳۷۷ تا ۱۳۸۳)
الف – فقها
– آیت ا… احمد جنتی (دبیر)
– آیت ا… غلامرضا رضوانی
– آیات محمد امامی کاشانی، رضا استادی ۱۲ /۵/ ۱۳۷۸ و صادق لاریجانی ۲۵/ ۴/ ۸۰
– آیت ا… محمد مومن
– آیات ابوالقاسم خزعلی، حسن طاهری خرم‌آبادی ۱۲ /۵/ ۱۳۷۸ و محمد حسن قدیری ۲۵/ ۴/ ۸۰
– آیات محمود هاشمی شاهرودی و محمد یزدی۲۴ /۵/ ۱۳۷۸
ب – حقوقدانان
– احمد علیزاده (دوره نخست) ← ابراهیم عزیزی (دوره دوم)
– حسن حبیبی (دوره نخست) ← عباسعلی کدخدایی (دوره دوم)
– علی آراد (دوره نخست) ← محسن اسماعیلی (دوره دوم)
– محمدرضا علیزاده
– محمدرضا عباسی فرد (استعفا در ۱۳۸۲)
– سید رضا زوارهای (مجددا)
اعضای شورای نگهبان در دوره پنجم مجلس (۱۳۸۳ تا ۱۳۸۹)
الف – فقها
– آیت ا… احمد جنتی (دبیر)
– آیت ا… غلامرضا رضوانی
– آیات صادق لاریجانی و محمود هاشمی شاهرودی
– آیت ا… محمد مومن
– آیات محمد حسن قدیری و محمدرضا مدرسی‌یزدی
– آیت ا… محمد یزدی
ب – حقوقدانان
– محمد رضا علیزاده
– محسن اسماعیلی
– ابراهیم عزیزی (استعفا در ١٣٨٨) ← عباسعلی کدخدایی (از ۱۳۸۸) (سخنگو)(دوره نخست) ← حسینعلی امیری (دوره دوم)
– محمد سلیمی
– غلامحسین الهام
– عباس کعبی‌نسب
اعضای شورای نگهبان در دوره ششم مجلس(۱۳۸۹ تا ۱۳۹۵)
الف – فقها
– آیت ا… احمد جنتی (دبیر)
– آیات غلامرضا رضوانی (درگذشت: ۳۰ فروردین ۱۳۹۲)، مهدی شب‌زنده‌دار جهرمی (سه سال دوم)
– آیت ا… محمود هاشمی شاهرودی
– آیت ا… محمد مومن
– آیت ا… محمدرضا مدرسی‌یزدی
– آیت ا… محمد یزدی
ب – حقوقدانان
– سیامک ره پیک
– محمدرضا علیزاده (قائم‌مقام دبیر)
– محسن اسماعیلی
– محمد سلیمی
– عباسعلی کدخدایی (سخنگو) – نجات‌الله ابراهیمیان (سخنگو) (سه سال دوم)
– حسینعلی امیری – سام سوادکوهی‌فر (سه سال دوم)
اعضای شورای نگهبان در دوره هفتم مجلس(۱۳۹۵ تا ۱۴۰۱)(دوره کنونی)
الف – فقها
– آیت ا… احمد جنتی (دبیر)
– آیت ا… مهدی شب‌زنده‌دار جهرمی
– آیت ا… محمود هاشمی شاهرودی
– آیت ا… محمد مومن
– آیت ا… محمدرضا مدرسی‌یزدی
– آیت ا… محمد یزدی
ب – حقوقدانان
– نجات‌ا… ابراهیمیان
– سام سوادکوهی‌فر
– محسن اسماعیلی
– محمدرضا علیزاده
– سید فضل‌ا… موسوی
– عباسعلی کدخدایی (سخنگو)
